必须确保18亿亩耕地实至名归

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耕地，是粮食生产的命根子，支撑着我国14亿多人口的粮食安全，是中华民族永续发展的根基。如何管好用好耕地始终是全局性问题。对此，中央对耕地保护的要求非常明确，提出“确保18亿亩耕地实至名归”，要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。此外，今年中央一号文件再一次明确，要加强耕地保护和用途管控、加强高标准农田建设、加强水利基础设施建设。其中，一号文件首次将耕地用途管控项目细化到“种植用途”。其背景在于，耕地对粮食安全的重要性越来越凸显，如果放任不管，面临的挑战也将越来越大。因此，建设农业强国，保障粮食安全，必须保住耕地这个命根子。

严格耕地占补平衡管理，坚决遏制基本农田“非农化”。遏制耕地“非农化”，就是严控耕地转为建设用地，确需占用的落实占补平衡。耕地占补平衡旨在通过建设占用耕地和补充耕地相挂钩，统筹实现有效保护耕地又保障发展需求，提高节约集约用地水平。一方面，随着优质后备耕地资源日益匮乏，耕地占补平衡实际实行中出现了一些补充耕地落实不到位的扭曲现象。比如，东中部光热条件好的优质耕地大量减少，北方和西部水土条件匹配不足地方大量垦荒造地。又如，有的地方占的是城镇周边的好地，补的多是交通不便、灌溉欠佳、土壤条件偏差的生地荒地。另一方面，有的地方补充耕地上山下滩入湖，甚至占用河道，不仅耕种不便还破坏了生态。同时，在实际核查时还发现有的地方甚至玩起了实占虚补的数字游戏。皮之不存，毛将焉附。耕地保护不到位，保障国家粮食安全是到不了位的。因此，“十四五”期间，在组织机制层面要突出“严格”二字，即严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核，这无疑将激发省级党委、政府保耕地、抓粮食安全的责任意识、政绩意识，促进提高相关工作水平。同时，省一级完善落实相关责任考核制度，督促基层党委、政府根据中央精神因地制宜制定更加细化的耕地保护和粮食安全责任制考核制度，确保相关政策的落地生根，以“长牙齿”的硬举措全面压实地方党委、政府耕地保护责任。具体到政策完善方面，重点是严格耕地占补平衡管理，强化多部门联合、多层级审核监督的补充耕地评定机制，确保补充耕地数量相等、质量相当、产能不降，坚决遏制住“非农化”带来的耕地减量。

加强耕地用途管控，有效防止基本农田“非粮化”。耕地“非粮化”比“非农化”更值得引起重视。长期以来，对耕地红线的强约束性以及不断完善的制度，使得城镇化过程中违规占用耕地的“非农化”现象已经能够得到有效监控。而“非粮化”则因为在利用类型上仍然属于耕地，单纯依靠耕地数量很难有效管控，必须对耕地的实际使用和功能进行更精细化的管理。一方面，从国际经验看，耕地“非粮化”是经济社会发展到一定阶段的产物。目前我国城乡居民膳食结构升级换代已成不可逆转的趋势，食物结构呈现主粮比例降低、结构多样化等特征。耕地保护也应该正视城乡居民膳食结构升级这一客观现实。另一方面，必须看到耕地“非粮化”的原因在于种粮经济效益低，有些农民会选择种植经济效益更高的经济作物。因此，在保障粮食等重要农产品有效供给背景下，耕地上能种什么不能种什么，决不能放任不管、听之任之。一段时间以来，受农业内部比较效益差异驱动，有的地方看不上种粮食，在基本农田上大搞绿化造林、在高速公路两旁搞超过必要的绿化带，好地种上了成片的果树苗木，这实际上是只盯着眼前局部的收入得利，不顾水土耗竭和耕作层破坏对粮食生产的长远不利影响，饭碗一起端、粮食安全和耕地保护责任一起扛被扔到了一边，良田好地被大量“非粮化”。鉴于此，“十四五”期间，需要持续加强耕地用途管控，探索建立合理的用途管控机制，坚持良田粮用大原则，明确耕地利用优先序，良田好土要优先用于保障种粮，果树苗木尽量上山上坡，蔬菜园艺更多应该靠设施农业和工厂化种植，严格控制耕地转为其他农用地，有效防止“非粮化”变量对耕地数量质量带来的不利冲击。

强化高标准农田建设，提升基本农田存量耕地质量。建设高标准农田，能够以规模化替代碎片化分散化，显著提高农业综合效益，使我国农业能够经受得住重大自然灾害、极端气候变化，能够经受得住国外市场剧烈波动，提高农业的气候韧性和储备调节能力。人多地少是我国的基本国情农情。当前，我国一等到三等耕地仅占31%，中低产田占比2/3以上，耕地质量提升还是有空间的。耕地就那么多，不仅要遏制住“非农化”带来的减量，有效控制“非粮化”变量，还要在切实提升耕地质量上多想办法。近年来的实践经验表明，建设高标准农田、加强耕地质量建设，是提高耕地质量弥补数量不足的一条好路子。然而，从各地调研情况看，囿于前期投入不足，早期建设的高标准农田普遍存在标准不高、持续管护跟不上以及配套设施年久失修等问题，高标准农田实际上有相当一部分名不符实。农田就是农田，而且必须是良田。耕地红线既包括数量，也包含质量要求。鉴于此，在后续高标准农田建设中，该出的资金必须要拿出，切实把钱花在刀刃上，才能逐步将永久基本农田全部建成高标准农田，从数量到质量真正把“藏粮于地”落到实处。一方面，高标准农田工程建设中要预留一定比例的管护资金，切实补上建设管护短板，让高标准农田不仅建得好还要管护到位，做到长期可持续。同时，水利是农业生产命脉，要强化灌区建设和田间地头渠系连通管理，切实补上农田灌溉排设施方面的短板，让高标准农田做到涝能排、旱能灌，真正实现旱涝保收。另一方面，要强化土壤改良修复和地力培肥，切实补上土壤改良方面的短板，把高标准农田的底子提上去，为提升耕地保护质量贡献更多积极力量。（姚璐）

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